Indrek Kald • 14 november 2019

Janar Holm: MKM võtku juhtroll riigi IT-investeeringute planeerimise ja järelevalve osas

Loomaks riigi IT-investeeringute kohta süsteemset plaani, tuleb majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumile anda selgem juhtroll, seda ka järelevalve ja IT-arenduste tehnoloogilise kavandamise osas, ütles riigikontrolör Janar Holm oma aastakõnes.

Riigikontrolör Janar Holm pressisõbra ruuporiga.  Foto: Liis Treimann

"Raha on vaja nii selleks, et praegused e-teenused toimiks, aga ka selleks, et uuendada vananenud IT-lahendusi, võtta optimaalses tempos kasutusele uut tehnoloogiat," lisas ta.

Riigikontrolör Janar Holmi eile südaöösel riigikogus peetud aastakõne käsitles enamjaolt e-riigi ja IT-lahendustega seotud küsimusi. Loe kõne täisteksti:

Austatud istungi juhataja esimees, head riigikogu liikmed. Head hilist õhtutundi!

Riigikontroll saadab parlamendile igal aastal mitukümmend aruannet. Nendest kahe sisu on täna siin täiskogu arutada. Esimene on audit riigi majandusaasta aruande kohta, millest just äsja rääkis lugupeetud rahandusminister. See aruanne käib riigi raha ja muu vara kohta. Ja teine on aastaraport, mis käsitleb olulisemaid probleeme riigi majanduses ja halduses.

Koos vaadates ja üksteist täiendades moodustavad need raportid parlamendi jaoks ülevaate riigi vara kasutamisest ja säilimisest.

Tänavuses aastaraportis, mille üleeile esitasin riigikogu esimehele, on seekord fookuses Eesti e-riigi tervis ja elujõud. Miks just selline teema? Aga sellepärast, et Eesti on endale maailmas nime teinud just e-riigina. Eesti tegi ühena esimestest riigivalitsemises ja avalikes teenustes niinimetatud tiigrihüppe ja suundus edukalt digimaailma. Ja meie e-riigi edulool on kõik tunnused, et ollagi see kaua otsitud müütiline Eesti Nokia.

Kuid tänasel päeval ei taha paraku keegi enam olla Nokia, sest sellest on saanud vaikne paik. Arengu puhul ajalugu ei loe. Vastupidi. Kuulsusrikas ajalugu ja saavutatud edu võivad toita rahulolu ja mugandumist, aga lõpuks tuua seisaku.

Tänapäeval suudavad edu hoida vaid need riigid, kes väldivad takerdumist tehnoloogiatesse, mis on oma aja ära elanud.

Elu näitab, et kui IT-lahendusi pidevalt ei uuendata, hakkavad infosüsteemid lõpuks dikteerima ka poliitilisi valikuid. Usun, et küllap paljud teist on eelnõude menetlemisel näinud olukordi, kus vajalikud otsused lükatakse edasi just seetõttu, et infosüsteemides ei ole võimalik mõistliku kiiruse ja mõistliku rahaga teha muudatusi, mida on otsuse rakendamiseks vaja.

Jah, mõnikord võivad sellised olukorrad ära hoida asjatut kiirustamist, kuid loomult takistavad need poliitilisi protsesse. Teatava liialdusega on selline olukord ka ohuks demokraatiale.

Palju on räägitud tiigrihüppest. Tiiger on territoriaalne loom. Ta teab, kus ta parajasti on. Ja meie e-tiiger peaks seda samuti teadma. Meie e-riik on küll Eesti rahvusliku uhkuse allikas, kuid paraku on meie e-tiiger mõnevõrra peataolekus. Ta ei tea, kus ta parasjagu on ja kui suur on tema pesakond.

Ehk me ei tea, mis see uhkus meile maksma läheb, ja raske on saada selget pilti, kui palju ja milliseid infosüsteeme ning andmebaase Eesti riigis on. Aastaülevaadet ette valmistades tundis Riigikontroll huvi, kui suured on IT-investeeringud, samuti ITga seotud haldus- ja personalikulu. Selgus, et sellist tervikülevaadet paraku ei ole.

Lihtsam oli saada infot selle kohta, kui palju raha on ministeeriumide hinnangul IT-vallas puudu. Sellepärast tuleks kõigepealt rahandusministeeriumil koos majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumiga luua ülevaade IT-kulude tegelikust seisust.

Poliitilises maailmas on teatavasti väga peibutav öelda, et jälle kärbitakse riigiasutuste majanduskulusid. See toob populaarsust. Paraku on IT-süsteemide halduskulud alates 2003. aastast liidetud riigiasutuste tavaliste majanduskulude hulka. Ja see tähendab, et surve alla satuvad tihtipeale just need IT-tegevused, mis on vajalikud süsteemide käigushoidmiseks, sest hooldamist ei saa esitada kui uut säravat töövõitu.

Arvestades IT-sektori tähtsust, tasuks tõsiselt kaaluda, kas hakata IT-süsteemide ülalpidamiskulu ja IT-investeeringute kohta eraldi arvestust pidama. Kui me defineerime vägagi täpselt, mis on ja mis ei ole kaitsekulud, siis IT-kulude samasugune määratlemine võiks ju olla igati põhjendatud.

Kuna riigikontroll ei leidnud infot keskvalitsuse IT-kulude kohta, tegime ise katse selline ülevaade kokku panna. See õnnestus küll vaid osaliselt, kuid andmed olid siiski piisavad, et tajuda kulude dünaamikat.

Selgus, et IT-valdkonnas on personali- ja halduskulu viimase kahe aasta jooksul kasvanud ca kolmandiku võrra. Tõsi, seda küll peamiselt IT-töötajate hulga suurenemise, mitte nende palgatõusu tõttu. Selles olukorras ei suudeta võistelda erasektori palkade kasvuga. Nii on riigiasutustes hulk IT-ametikohti täitmata ja tööjõu voolavus suur. Kulude suurenemine on samas paratamatu, kui tahame, et e-riik areneks ja olemasolevad infosüsteemid toimiks.

Austatud parlamendi liikmed

Uute IT-arenduste puhul on valitsus kasutanud ennekõike Euroopa Liidu toetusraha. Seda ei saa aga kasutada juba töötavate süsteemide ülalpidamiskuludeks. Eesti enda maksuraha aga napib.

Samuti pole infosüsteemide korrastamise ja hooldamise kulud võrreldes uute infosüsteemide loomisega piisavalt atraktiivsed ega nähtavad. Investeeringud kõigile nähtavasse fassaadi toovad rohkem tähelepanu, kui näiteks laguneva elektrisüsteemi vahetamine.

Siit koorub järjekordselt välja vana probleem – soov pidevalt pakkuda uusi ja läikivaid asju olukorras, kus hädavajalikud põhifunktsioonid on jäänud tähelepanuta. Nagu lõputu ringina kerkivad varemete vahel uued hooned, mis peagi kuuluvad ise varemete hulka.

Mida enam me digiriigile toetume, seda rohkem peame ka digitiigri hooldamisele panustama. Kui minu asemel seisaks siin zooloog Aleksei Turovski, siis küllap ei jätaks ta ütlemata, et tiiger veedab ligi poole ärkveloleku ajast oma kasuka eest hoolitsedes. Vastasel juhul kannatab tema tervis ja tema hüppevõime. Ning tiigri lõhn reedaks ta enne, kui ta jõuab sihtmärgini.

Nii on ka e-tiigriga. Meil ei ole pääsu täiendavatest kulutustest, kui tahame tiigrit hoida hüppevõimelisena. Raha on vaja nii selleks, et praegused e-teenused toimiks, aga ka selleks, et uuendada vananenud IT-lahendusi, võtta optimaalses tempos kasutusele uut tehnoloogiat.

Selleks, et luua investeeringute kohta süsteemne plaan, tuleks majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumile anda selgem juhtroll. Ja seda ka järelevalve ja IT-arenduste tehnoloogilise kavandamise vallas.

Head kuulajad

Eesti e-loo üks rohkem tähelepanu pälvinud koostisosa on e-tervise süsteem. Digiretsepti lahendus või patsiendiportaal on suur samm edasi. Aga e-tervise projekt on vastuoluline – pealt läigib, kuid seest logiseb. läigib,

Üleriigiline digiregistratuur, mis pidi tööle hakkama 2008. aastal, hakkas toimima alles 11 aastat hiljem, tänavu augustis. Digiregistratuuri algne rakendus sai küll valmis ja võeti vastu, raha kulutati ära. Kuid kasutusse seda ei võetud ja nüüd tuli välja töötada uus infosüsteem.

Või vaatame sellist teemat nagu e-tervise süsteemi kasutajamugavus. Selle asemel, et aidata patsiente, peavad arstid põhjendamatult palju aega pühendama klikkimisele, et klapitada haiguslugude kokkuvõtteid ja saada ülevaade patsientide seisundist. Tervelt 65% riigikontrolli küsitlusele vastanud haiglatest pidas e-tervise süsteemi kasutamist ebamugavaks. 45% vastajatest osutas, et nad ei saa e-tervisest kätte kõiki raviks vajalikke andmeid.

Kui näiteks kiirabiautost pannakse EMO arstide suunas teele info patsiendi kohta, on sellel kiirabikaardil suisa 24 lehekülge, kust vajalikku infot kokku otsida – seda kõike pingeolukorras.

Alles neli aastat tagasi kiideti heaks Eesti e-tervise strateegia uute ja ambitsioonikate eesmärkidega. Samas on ka varasemad eesmärgid jätkuvalt saavutamata.

Tekib küsimus, miks küll pole sedavõrd olulises valdkonnas suudetud pikalt teadaolevaid probleeme lahendada? Miks on nii, et teatud teemade puhul jõutakse poliitilise ja administratiivse tahte toel kiiresti triumfini. Ehk osa probleeme lahendatakse linnutiivul ja raskusi trotsides. Aga teiste oluliste asjade puhul see nii ei ole.

E-tervise puhul ei ole tegemist mitte niivõrd infotehnoloogilise probleemiga, vaid teema pikaajalise alajuhtimisega ja omanikutunde puudumisega.

Lugupeetud kuulajad

On tõsi, et igapäevaelu ühe suurem digiteerimine aitab muuta teenused kättesaadavamaks, infokogumise kiiremaks ja süsteemid tõhusamaks. Kuid kõige hea kõrval on sel paraku ka oma pahupool - see annab ka tõhusama võimaluse eskaleerida rumalust ja bürokraatiat.

Digimaailmas on palju lihtsam küsida infot, mida tegelikult ilmtingimata vaja ei ole. Sellisel viisil on võimalik märkamatult klikk kliki haaval asjatult inimesi ja organisatsioone üha enam ja enam koormata.

Lähiajal saab riigikontrollil kaante vahele aruanne, milles analüüsisime hoolekande kohta andmete kogumist. Näiteks selgus auditi käigus, et sotsiaalministeerium on teinud omavalitsustele ülesandeks esitada S-veebi nimelises keskkonnas regulaarselt 11 erinevat hoolekandevaldkonna aruannet. Ja kokku on seal 793 andmevälja!

Vallad ja linnad ise neid andmeid sellises detailsuses ei vaja. Ja ka sotsiaalministeeriumi enda toodud kasutusnäited viitavad paljude andmete puhul pigem nende ühekordse kasutamise vajadusele. Näiteks on andmeid, mida on kasutatud vaid ministri visiitide ettevalmistamiseks või artiklite kirjutamiseks.

Sotsiaalministeeriumil tuleks kiiremas korras vabastada omavalitsused mõttetust andmekorjest.

Aga lisaks sellele, et sotsiaalministeerium koormab liigselt omavalitsusi, ei jää ka mitmed omavalitsused võlgu. Nemad koormavad omakorda abivajajaid. Nad küsivad andmeid, mis on mujal juba olemas või mida tegelikult teenuse osutamiseks ei kasutata. Kui näiteks ühes omavalitsuses piisas toimetulekutoetuse saamiseks 17 lahtri täitmisest, siis teises ootas taotlejat juba kolm korda pikem, 50 lahtriga vorm.

Toon teile veel ühe näite e-lahendusega loodud mugavast võimalusest bürokraatiat suurendada. Paar kuud tagasi võis rahvusringhäälingu portaalist lugeda artiklit, kus Tartu Ülikooli hankeosakonna juhataja kirjeldas minikonkursside korraldamist enne ja pärast riigihangete registri arendust.

Kui varem tähendas minikonkursi puhul hinnapakkumise küsimine seda, et saadeti laiali lihtne e-kiri, siis nüüd tuleb sama töö teha vastavas infosüsteemis.

Uues olukorras kuluvat ülikooli väitel ühe minikonkursi korraldamiseks 100 hiireklikki ja 50 minutit.

Ja kui ülikool teeb reisiteenuste ostmiseks keskmiselt üheksa hinnapäringut päevas, siis tähendab see, et ainuüksi reisiteenuste hinnapakkumiste menetlemiseks peaks ülikool tööle võtma täiskohaga klikkija. Artiklis tunnistas probleemi olemasolu ka rahandusministeerium, kuid lisas ühtlasi, et kiiret lahendust ministeerium ei näe. Las klikivad.

Paraku tuleb tõdeda, et paljud jaburad bürokraatlikud piirangud ja nõuded, mille all ägame, kannavad firmamärki "Made in Estonia".

Kui vaid aega oleks, siis räägiks hangetest pikemalt. Riigikontroll teeb sellel teemal praegu ka auditit. Näiteks, kaks aastat tagasi jõustus uus riigihangete seadus, mille üks eesmärk oli lihtsustada riigihanke menetlusi.

Auditi käigus suheldes selgus, et mitmed asutused ei näe seda lihtsustamist kusagil. Tõsi, rahandusministeerium on tänaseks asunud koondama asutuste ettepanekuid selle kohta, kuidas lihtsustamiseks muudetud seadust uuesti lihtsustada. Kahjuks lubatakse lihtsustamise eelnõu riigikogusse jõudmist alles järgmisel aastal. Tekib küsimus, miks ei võiks ka näiteks seda seadust, mis koormab avalikku sektorit, muuta infoühiskonnale väärilise kiirusega. Näiteks agiilse õigusloome käigus viiepäevase kooskõlastustähtajaga?

Lugupeetud riigikogu liikmed

Nagu tänase ettekande alguses mainisin, on minu ülevaate traditsiooniliseks osaks ka hinnang eelneva aasta raamatupidamise aastaaruandele. Ja sama traditsiooniliselt saan kinnitada, et riigi raamatupidamise aastaaruanne kajastab olulises osas õiglaselt riigi finantsseisundit ning lõppenud aruandeperioodi majandustulemust ja rahavoogusid.

Ja nii nagu on seda teinud minu eelkäijad riigikontrolöri ametis – kahel korral Mihkel Oviir ja kolmel korral Alar Karis –, ei saa ma jätta küsimata analoogselt küsimust, nagu äsja esitas Riina Sikkut: mis kasu on 2018. aasta koondaruandest 13. novembril 2019, kui juba peagi võtate siin saalis vastu 2020. aasta riigieelarve. Kui võtate.

Sellelaadse küsimuse üle on riigikontrollis pead murtud juba vähemalt 15 aastat.

Vahetult enne jooksva aasta lõppu on eelmise aasta majandusaasta aruannet kinnitatud riigikogus juba mitukümmend aastat. Seda nii enne e-riiki kui ka e-riigi ajal. Rootsis seevastu esitatakse finantsaruanne parlamendile juba aprillikuus, Soomes mõnevõrra hiljem.

Aga mõlemal juhul on seda aruannet võimalik kasutada järgneva aasta riigieelarve koostamisel.

Võiks ehk ka Eestis arutada, milline peaks olema selle aruande sisu, et sellest oleks kellelegi praktilist kasu peale tulevaste raamatupidamisarheoloogide. Arvan, et riigi majandusaasta koondaruandes on võimalik oluliselt lihtsamalt ja selgemalt öelda, milleks antud raha kulutati ja mida selle eest saavutati. Ja ka seda, mis jäi saavutamata ja miks. Ja esitades tõesti ainult kõige olulisema info. Ja mõelda tuleks, kas tänapäeval üldse sellisel kujul taolist aastaaruannet vaja on. Tehnoloogilised lahendused võimaldaks ju online-režiimis näidata pidevalt riigi majandusnäitajaid ja teha neist igal hetkel n-ö pildistusi-väljavõtteid.

Austatud riigikogu

Lõpetuseks mõned sõnad ka riigieelarve teemal. Rahandusministeeriumi ekspertidel on viimasel ajal kombeks pea kõikide eelarvet ja aruandlust puudutavate küsimuste ja probleemide puhul rahustada: kõik mured lahendab tegevuspõhine eelarvestamine.

Aga ei lahenda. Vastupidi. Iga-aastane riigieelarve on aasta-aastalt järjest vähem arusaadav ja informatiivne. Seda on kurtnud läbi aastate riigikontrollile paljud riigikogu liikmed sõltumata sellest, kas nad on parasjagu opositsioonis või koalitsioonis.

Järgmise aasta riigieelarves täismahus käivitunud tegevuspõhine eelarvestamine on seevastu avanud täiesti uued võimalused muuta riigieelarve dokument veelgi keerulisemaks.

Kusjuures probleem ei ole tegevuspõhises eelarvestamises, kus infot esitatakse programmide kaupa. Olgu eelarve mille põhine iganes, arusaadavalt saab seda ikka esitada. Eriti digiajastul.

Valitsus on otsustanud teha riigieelarve revisjoni. Selle revisjoni käigus oleks mõistlik teha ka riigieelarve dokumendi ja majandusaasta aruande revisjon.

Kui riigi strateegilist arengut suunavast kesksest dokumendist on otsustajatel ja avalikkusel võimalik lihtsamini aru saada, annab see ka võimaluse teha paremaid otsuseid kokkuhoiuks.

Võtsin siia kaasa ka ühe mõtte tänavusest kevadest. Praegune valitsus astus ametisse 29. aprillil – kõigest üks kuu ja kaks päeva enne seaduses ettenähtud riigi eelarvestrateegia esitamise tähtaega. Strateegia esitati tähtaegselt ära. Oleks võinud halvemini minna.

Kui valitsus oleks pikemate koalitsiooniläbirääkimiste korral ametisse asunud näiteks kuu aega hiljem, siis oleks aega jäänud kaks päeva. Sellel korral nii ei läinud, kuid järgmistel kordadel võib minna.

Arvan, et finantsplaneerimise kvaliteedi huvides oleks tulevikku silmas pidades mõistlik suurem paindlikkus – leppida kokku miinimumaeg valitsuse ametisse astumisest eelarvestrateegia esitamiseni. Olgu see kas või üks kuu – et valitsusele oleks tagatud minimaalne aeg sisulisteks debattideks.

Lisaks tuleb tähele panna, et eelarve koostamise protsessis oleme sellest aastast endale mingil põhjusel püstitanud täiendavad uued kõrgused, mida siis kangelaslikult ületada.

Nimelt näeb nüüd seadus ette, et eelarvestrateegiaga samas ajakavas ehk kevadel tuleb valitsusel heaks kiita ka järgneva aasta riigieelarve eelnõu. Just nimelt eelnõu, mitte kavand, nagu tavapäraselt.

Kas on mõistlik teha aastas kaks riigieelarve eelnõu – üks kevadel ja teine sügisel? Miks on vaja enne suvist majandusprognoosi näha vaeva riigieelarve seadusega sellises detailsuses?

Samal ajal me ju tegelikult kõik teame, et kevadine dokument ei saa olla tõsiseltvõetav ning tegelik eelarve valmib sügisel?

Kokkuvõtteks

E-täht e-Eesti ees ei peaks tähendama ainult elektroonilist Eestit, vaid võiks tähendada ka efektiivset Eestit, eesmärkidega Eestit ja energilist Eestit. Selleks, et võidelda asjatu asjatamisega ei lähe paljudel juhtudel vaja digiteerimist või õigusaktide muutmist.

Meie põhjanaabrid on tõestanud, et vaja on lihtsalt tahet ja tegutsemist.

Nii nagu oleme meie, on ka soomlased hädas bürokraatiaga. Seepärast seadis ka Soome valitsus mõned aastad tagasi eesmärgiks bürokraatiat vähendada. Kuna nad olid hädas suurprojektide menetlemisega, võtsid nad nullbürokraatia rakendamise praktilise katsena ette päriselu projekti.

Selleks sai Äänikoski suurtööstusega seotud planeeringute ja lubade menetlemine. Tulemusena läbiti kogu protsess üheksa kuuga. Selle ajaga menetleti kaks detailplaneeringut, tehti keskkonnamõjude hindamised ja menetleti kümmekond keskkonnaluba, nende hulgas ehitusluba. Ja seda kõike, ilma et oleks muudetud ühtegi seadust.

Seega oli edu võtmeks tahe probleem lahendada. Seda kogemust rakendatakse seal nüüd ka teistele analoogsetele menetlusprotsessidele.

Eestis hakkasime bürokraatia vähendamiseks selgitama kõigepealt õigusaktide nõudeid ja tegelema nende muutmisega. Soomlased aga tõestasid, et õnnestumiseks ei ole vaja muuta õigusakte, vaid suhtumist.

Just selline suhtumine ja tahe teenib meid ka kauges tulevikus. Siis, kui keegi enam ei mäleta, mis on Nokia ja miks teda Eestis kunagi üldse otsiti.

Tänan!

Jaga lugu:
ITUUDISED UUDISKIRJAGA LIITUMINE

Telli olulisemad Ituudised uudised igal nädalal enda postkasti.

Ituudised.ee toetajad:

Indrek Kald
Indrek KaldITuudised.ee toimetajaTel: 511 1112
Ana Madismäe
Ana Madismäereklaamimüügi projektijuhtTel: 545 60 150
Mari Sarapuu
Mari SarapuuKonverentside programmijuhtTel: 667 0251